吴念公
内 容 摘 要
改革开放后，随着农民进城务工，转移农村富余劳动力，当前，城市环卫职工中农民工已成为主要力量。农民环卫职工队伍的稳定与发展，关系和制约着环卫事业发展的大局。建立农民环卫职工保障机制对落实科学发展观，确保环卫事业正常发展具有十分重要的意义。笔者认为，要保持市容环境卫生事业健康发展，适应新形势要求，政府部门必须面对当前环卫职工人员构成的现实，从以下方面建立农民环卫职工保障机制：一是建立健全工资保障机制，落实好中央有关保障农民工合法权益的政策要求，合理确定农民环卫职工工资标准，并确保足额发放；二是要建立健全社会保障机制，积极探索解决农民环卫职工医疗保险、养老保险、工伤保险和意外保障等问题。三是要建立健全人员稳定机制，按有关规定明确条件和签订合同，把好人员进出关，确保人员稳定。四是建立健全教育培训机制，使农民环卫职工的教育培训制度化。五是建立健全帮扶救助机制，主要包括建立工会组织、改革户藉管理制度，建立助困机制，坚持政策立法支持，切实保障他们的权益和利益，使农民环卫职工增强从事环卫工作的归属感。
论农民环卫职工保障机制的构建
——以长沙市城市管理局为个案
我国农村劳动力数量众多，改革开放后，通过农民进城务工，转移了农村富余劳动力。当前，城市环卫职工中农民工已成为主要力量。可以说，已经无法想象没有农民工的城市环卫工作。以长沙市为例，目前，环卫一线职工6370人中，农民工为5691人，占89.3%。可见，农民环卫职工队伍的稳定与发展，关系和制约着环卫事业发展的大局。做好农民环卫职工的保障工作，发挥好农民环卫职工的作用，已成为市容环境卫生工作方面一个急待解决的问题。
一、建立农民环卫职工保障机制的困境
曾几何时，在人们的记忆中，城乡二元结构似一把无情的剪刀把城乡割裂开来，使得城乡之间地缘分开、人群分化、经济分裂。城市大步前进和农村缓慢发展的鲜明反差，成为了我们心中抹不平的心痛。当前，建立农民环卫职工保障机制存在着以下现实，困难和问题。
（一）城市劳动力供过于求。现实生活中，由于我国人口增长过快，就业岗位有限，特别是农村剩余劳动力大量地涌入城市。导致城市劳动力过剩，就业压力大，竞争激烈，因此，用工单位在招工时占主动优势地位，多数劳动力为找到工作，降低了对工资待遇的要求。当前，城市临时工与正式职工比普遍工资较低，这对增加农民环卫职工工资，保障与正式职工同工同酬存在着工作难度。
（二）社会保障体系普通尚未健全。因我国国情不同，经济发展水平不高，社会保障问题一直没有得到较好的解决。目前除国家行政事业单位及经营状况较好的企业单位建立了对正式职工养才、医疗保险外，其它的均没有落实到位，工资参差不齐。对临时工因流动性大，这一工作基本尚未开始，存在随意性。政府对用工单位在实行社会保障方面缺乏有力的监督和约束。
（三）城乡一体化格局尚未完全打破。近年来，国家政策虽然允许城乡人口自由流动、就业，但户籍管理制度改革有待时日。外来流动人员在城里务工还不能与城市居民一样的对待，如城市生活最低保障金发放是限于城市居民，子女就读对外业人员要收取一定的借读费和择校费等。
（四）城市管理法律法规滞后。城市管理是随着城市经济社会发展后面逐步加强的一项工作，城市管理牵涉面广，琐碎复杂，可以说无处不在，无时不有，无限要求，城市管理是城市政府的一项重要性职能，因此，全国各地实际情况不同，模式方法不同，国家在这方面立法工作比较滞后，对城市管理缺乏规范，城市市容环卫工作缺乏法律保障。
二、建立农民环卫职工保障机制的重要性和必要性
随着市容环境卫生管理体制改革的深入，目前，市容环卫维护作业市场化已成为提高管理效益，被各级政府部门大力倡导推行的管理方式。在用工制度上打破了过去事业单位“铁饭碗”单一的模式，农民环卫职工作为新生事物应运而生。政府作为城市环境卫生管理主体，必须转变观念，从大局出发，从长远考虑，高度重视研究解决这一问题。
（一）建立农民环卫职工保障机制是落实科学发展观的客观需要
党中央、国务院历来高度重视“三农”工作，将多渠道转移农村富余劳动力作为“三农”工作的重要组成部分，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，要求统筹城乡就业。从大局看，农村劳动力向城镇有序转移，对于加快农业和农村经济结构调整，增加农民收入，满足城市劳动力需求，统筹城乡发展，具有重要意义。农民工问题事关我国经济和社会发展全局。做好农民工作，改善农民工就业环境，不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。不仅是社会主义新农村建设的重要内容，也是加强党的执政能力建设，落实以人为本的科学发展观，构建和谐社会，实现好、发展好人民群众的根本利益的重要体现。因此，从这个意义上讲，招聘大量农民工到城市市容环卫部门就业，同时做好关爱农民环卫职工保障工作，是落实中央政策的要求，是讲政治，顾大局，促进整个社会和谐的具体体现。
（二）建立农民环卫职工保障机制是确保环卫事业正常发展的迫切需要
城市环境卫生已成为影响城市经济社会发展的重要因素。城市环境卫生工作是现代化城市建设和管理的重要组成部分，是城市物质文明和精神文明建设的重要窗口，是一个国家、一个民族、一个城市文明程度的重要标志。环卫工人作为城市环境的维护者、保护者，尽管历来受到了党和政府重视，环卫工作在城市管理中的地位日益提高，但由于环卫职工队伍的结构变化，农民工已成为环卫职工队伍的主体，他们仍处于社会弱势地位，其保障工作有待进一步加强。
1、农民工成为城市环卫职工主体仍将是一种趋势。在当今我国工业化、城镇化加快发展阶段，大量农民工在城乡之间流动、就业将长期存在。进城务工，已成为他们增加收入的重要来源。由于出身环境不同，农民工具有勤奋、吃苦耐劳、甘愿做脏活累活等优点，对工作条件要求较城市居民低，对福利待遇也没有更多的要求。然而，在现有作业条件下，一般而言，城市环卫工人干的大多是脏活累活，工作性质要求环卫工人经常披星戴月，起早摸黑，夏战酷暑，冬战严寒，而对文化程度、专业技术要求不高，进入门槛低，农民工的优点正是城市环卫工作所需要的环卫工作，对职工的 要求正迎合了农民工进城就业愿望。另外，政府在讲求社会效益和环境效益的同时，不可避免也要考虑经济效益。因此，今后一个时期，大多数一线环卫职工必将由进城农民工组成已成为一个不争的事实。
2、农民环卫职工现状堪忧。今年，我们组织对环卫职工队伍情况进行了广泛的调研。从了解情况看，尽管环卫工作在城市管理中非常重要，但目前在社会阶层的金字塔中，处于最底层。尤其是农民环卫工人，他们常年干的是辛苦的工作，可相对而言，普遍存在工作环境苦、社会地位低、工资待遇差，缺乏人身保障等情况，具体表现在：（1）劳动强度大。国家建设部明确规定：环卫工人每人每天清扫城市一线路面面积为3500平方米。而长沙市一线环卫工人每人每天清扫面积大都在4000平方米以上，而且这个数字还呈上升趋势。工人担负的清扫量一般都超过了国家建设部规定。（2）工作时间长、作业条件简单。70%以上的临时工周工作时间都在80个小时以上，长沙市除了芙蓉路、韶山路、五一大道、潇湘大道等几条主要干道基本实现了机械化清扫外。绝大多数还是靠手工作业，没有休息场所。无论是刮风下雨、酷暑严寒，他们都是露天工作、露天休息，无处更衣、无处洗澡，渴了到附近居民家要口水喝，中午坐在马路边就餐，这种现象随处可见。建设部早在1989年颁布的《城市环境卫生设置标准》中就已规定，在道路两侧应设置不小于20平方米的清扫保洁工人休息场所，可现在还是一个空白。（3）身体受损严重。环卫工人从来的是一个高危特殊行业，他们与交通警察一样被人们称之为“马路吸尘器”。据调查，在一线工作一年以上的人，都不同程度地出现了身体劳损、呼吸系统疾病等。以长沙为例，现有24%以上的环卫一线职工身体受到不同程度损害。（4）工资太低。农民环卫职工工资大多只是正式职工的四分之一到三分之一左右。长沙市今年一线临时环卫职工每月530元，只是达到了该市最低工资水平，而正式职工近年均按政策加了工资。同时因城市道路不断拓宽、车流量激增、驾车的新手增多等因素，环卫工人意外伤害事故发生率较高。如长沙市2005年1月至2006年7月，环卫工人共发生事故165起，伤182人，死5人。在很多地方，因没有办理各种保险，很难得到正当补偿。农民环卫职工的医疗、养老、住房、子女入学等与生活息息相关的问题得不到任何保障；受到歧视、侮辱、殴打的事件屡屡发生。早在1994年，有关部门就此问题在全国438个城市进行了调查，发现环卫工人被殴打受辱情况十分严重，为此，建设部、公安部、全国总工会于1995年联合下发了《关于严肃处理侮辱殴打环卫职工事件，保障环卫职工合法权益的通知》，1997年又联合下发了《关于对[关于严肃处理侮辱殴打环卫职工事件，保障环卫职工合法权益的通知]执行情况进行联合检查的通知》，但此类事件仍时有发生。据不完全统计，近两年，长沙市共发生了91起侮辱殴打环卫工人事件，涉及职工82人。工作强度大，由于工资水平低，社会又对环卫工人有偏见，致使很多人不愿意干环卫工作，环卫行业面临“用人荒”的窘境。据统计，2005年5月至2006月5月一年时间，长沙市一线工人流动人员达749人，占全部临时工的13%。环卫部门感到有两个苦恼：一方面，苦于招人难。长沙市环卫工人大多数是来自本省益阳桃江和湖北监利、咸宁等边远农村的农民工。随着国家减免农业税政策出台，种田比干环卫临时工有盼头，那些进城除了当环卫临时工外而没有别的门路的农民干脆在家种田了，既能照顾家庭，也轻松；而那些稍有门路的进城农民也不愿意干环卫工作，城市下岗人员愿意干环卫工作的更是少之又少。另一方面，苦于现有的职工队伍素质低。长沙市环卫职工普遍文化程度低，85%以上的环卫工人大都只有小学、初中的文化程度，还有6%的文盲；年龄偏大，40岁以上的环卫工人占83%以上。加之现在的环卫部门很少对环卫职工尤其是一线临时工进行业务培训，上岗前往往只是由老职工“传、帮、带”一两天，而没有进行详细、系统的培训。环卫职工队伍素质与社会的需求相差越来越远。
三、农民环卫职工保障机制的建立途径
事业成败关键在人。要保持市容环境卫生事业健康发展，必须重视环卫职工队伍的建设。尤其是随着社会进步和城市发展，对城市环境卫生要求越来越高，各级应把发挥职工的作用摆到重要位置，面对当前环卫职工人员构成的现实，笔者认为各地和有关部门要充分认识解决农民环卫职工问题的重要性、复杂性，既要突出抓好当前的重点问题，又要着眼长效机制建设。通过机制保障，增强农民环卫职工对市容环境卫生事业的认同感，增强凝聚力。
（一）要建立健全工资保障机制。政府的目标是保障社会公众利益。市容环境卫生工作是一项提供公共环境产品的公益性事业，既要讲经济效益、环境效益，同时也要讲社会效益。在推行“以费养事”中，政府要根据有关法律政策规定和实际工作需要拨付必需的财政经费。要带头落实好中央有关保障农民工合法权益的政策要求。同时，在推行市场化运作中，政府作为市场的监管者，在市容环境卫生管理上应占据主导地位。要从调动农民环卫职工积极性出发，保障实行与正式职工同工同酬，根据本地工资水平及经济水平合理确定农民环卫职工工资标准。在竞争性市场招投标中，纳入政府对中标企业的监管内容，以制度的落实来限制和监督中标单位，按规定足额支付农民环卫职工的工资。
（二）要建立健全社会保障机制。目前，在我国普遍存在这一情况：农民工虽然进入了城市，却无法完全融入城市，离开了农村但仍与农村保留着密切的联系，他们是一个数量宠大的社会阶层，又是生活在城市中的相对弱势群体。因此，作为政府部门，要从关心环卫事业发展的高度，积极探索解决农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、意外伤害保险等问题。按照“低费率、保当期、保大病、保风险”的原则，根据农民环卫职工流动性大的特点，尽可能地妥善解决他们的基本医疗保障问题，对农民环卫工基本医疗保险基金实行单独列帐管理。要逐步实行城乡之间社保的有效对接，落实城乡一体化方略，按城镇企业职工基本养老保险条例规定为农民环卫职工办理基本养老保险，同城镇企业职工一样享受基本养老保险待遇。力求通过社会保障的建立，使农民环卫职工甘愿从事环卫工作，增强归属感。
（三）要建立健全人员稳定机制。坚持按制度管人，按制度办事，在做好关爱农民环卫职工保障工作的同时，为确保市容环境卫生工作的连续性，为社会提供高质量的市容环境，环卫主管部门应对招聘环卫职工明确条件和规定，把好人员的进出关，确保环卫职工的相对稳定。在招聘人员时，按用工的有关规定办理各种手续，如签订用工合同等。同时，建立农民环卫职工的档案，将农民环卫职工纳入规范管理。
（四）要建立健全教育培训机制。环卫部门要提高行业地位，就必须努力提高自身队伍素质和专业技术水平，增强职工维护自己合法权益的能力。为此，对农民环卫职工要建立岗前培训和在岗培训制度，理顺农民工技能培训的管理机制。要加强思想道德、业务技能和安全保护等方面培训，提高自我保护意识和适应社会的能力。通过培训，大力弘扬时传祥精神，努力培育环卫职工爱岗敬业、恪尽职守、顽强拼搏、苦干实干的主人翁精神；立党为公、率先垂范、勇挑重担、不怕牺牲的无私奉献精神；以人为本、真情关爱、和谐统一、团结协作的集体主义精神。每年定期组织开展各种业务竞赛和技能比武活动，不断提高职工业务素质。对好学上进的职工，在时间、待遇上予以鼓励，吸引高学历高层次人才投入环卫事业，增强环卫发展后劲。同时，大力宣传农民工为城市和社会所作的贡献，客观反映农民环卫职工的现实状况，让社会公众了解农民环卫工人，在社会生活中尊重农民环卫工人、平等对待农民环卫工人，主动帮助他们改善生活和工作条件，关心他们的精神和政治需求。同时，大力宣传农民环卫工人中优秀代表和典型，为广大农民环卫工人树立学习的典范，切实增强社会的认同感。
（五）要建立健全帮扶救助机制。1、各级党委和政府要支持，在农民环卫职工中依法建立工会组织，支持工会组织开展维权工作。2、建立农民环卫职工助困机制，集中开展“关爱农民环卫工”、“情系农民环卫工”专项活动。3、改革户籍管理制度，扩大城市最低生活保障制度覆盖面。社区或街道对办理了暂住证的农民环卫职工登记入册，对其中符合条件、生活困难的农民环卫职工可纳入大病救助体系和城市生活最低保障体系。建立农民环卫职工子女助学机制，取消对农民环卫职工子女普及初等义务教育收取的借读费、择校费等。可以凭农民环卫职工暂住证明、劳动用工合同等，允许其子女在临时居住地就近入学。4、坚持政策立法支持。环卫工人工作性质特殊，要以政策和法律保障使环卫工人从屈辱、劳累、被歧视和误解的境遇中解脱出来，切实保障他们的利益和权益。要努力营造一个充分保障农民环卫职工合法权益的环境，使环卫工作所需的素质优良、技术熟练的劳动者进得来、留得住。要教育市民增强文明、开放、兼容的现代市民理念，平等对待农民环卫职工，形成平等、融洽、和谐的社会氛围。同时，要引导农民环卫职工把自己当作城市的主人，注重提高自身素质，遵守文明规范、社会礼仪等，成为合格的新市民。
（本文作者系长沙市城市管理局书记、局长）
参考文献
《中华人民共和国劳动合同法》，《中华人民共和国民法》，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，国家关于“三农”问题有关政策。
国家建设部《关于城市环境卫生设置标准》，国家建设部、公安部、全国总工会颁发的《关于严肃处理侮辱殴打环卫职工，保障环卫职工合法权益的通知》和《关于对[关于严肃处理侮辱殴打环卫职工事件，保障环卫职工合法权益的通知]执行情况进行联合检查的通知》、《长沙市城市市容环境卫生管理办法》等。
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