在大力建设社会主义民主与法制、提倡建立和谐社会的今天，社会呼唤依法行政、文明执法，城市管理和执法部门应该依法行政、文明执法，已成为一个共识。但对于城管部门来说，由于自身的特点，每天面对的大都是弱势群体，处理的是人民内部矛盾，要想得到人民群众的普遍支持和满意，在坚持依法行政、文明执法的同时，必须要在管理理念上强化“民本”思想，在实践中强化“七种”意识，提高“五种”能力，才能实现城市管理和行政执法工作的和谐。

一、构建社会主义和谐社会，必须加强城市管理和行政执法工作

“和谐”单从字面上讲，“和”就是和睦，和衷共济；“谐”就是和顺、协调，避免抵触与冲突。“和谐”就是矛盾着的双方在一定条件下的统一，标志着人、社会、自然界之间诸要素达到均衡、稳定和有序，实现相互依存和协调发展。我们所要构建的社会主义和谐社会，是根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，以及我国经济社会发展的新要求和新趋势、新特点而提出的，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，体现着民主与法制的统一、公正与效率的统一、活力与秩序的统一、科学与人文的统一、人与自然的统一。构建社会主义和谐社会不是一个单纯的、片面的目标，而是涵盖社会各个层面、各个领域的全面、系统的目标，任何一个环节或系统不和谐，都会诱发本层面或领域甚至更大范围的不和谐。从加强城市管理工作角度来理解，城市管理就是通过规范、制约等管理活动，化无序为有序，为市民营造整洁有序的城市环境，改善居民的工作、生活环境，促进经济社会的发展。而从城市管理相对集中行政处罚权工作的角度来看，开展相对集中行政处罚权工作是《行政处罚法》确定的，是深化行政执法管理体制改革、提高党的执政能力的重要举措，有其必然性和必要性。相对集中行政处罚权工作因为它是推进体制改革，坚持依法行政，维护社会公平，管理以人为本，运转高效低耗，改善人居环境，体现了社会主义和谐社会的基本特征，因此，加强城市管理和行政执法工作充分体现了“民本”思想，是促进社会和谐必不可少的工作，符合人民群众的愿望，符合行政体制改革的趋势，因而会得到人民群众衷心拥护。

二、用行政指导促进城管执法是构建城管和谐的必要方式

行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方法谋求行政相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。它具有传统的行政手段不同的功能。将行政指导运用于城市管理和行政执法中，具有以下独特的作用。一是具有平衡与整合功能。运用行政指导既能让城市管理行政执法的权威在经过行政相对人的选择后发生效力，又让行政相对人的选择在更加可靠的前提下做出理智的判断，促使二者的互补，从而成为城市管理行政执法机关面对当今复杂社会的重要整合手段。二是具有沟通与协调功能。城管行政执法与行政相对人之间的矛盾与冲突是难免的，在崇尚竞争、更具灵活性的市场经济社会，这种利益矛盾和冲突有增无已，导致社会的不和谐。而行政指导正是这样一种比较灵活有效的协调手段，由于行政指导的非强制性和自主抉择性，使其在缓解和平衡各利益主体（指行政相对人）之间的矛盾和冲突过程中，起着一种特殊而有效的沟通作用。三是具有预防和抑制功能。在强烈的利益驱动之下，社会组织和个人（特别是经济组织）往往存在一种为增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向（又称为“企业的反社会倾向”），对此需要加以适当抑制。而在损害社会利益的行为尚处于酝酿和萌芽状态或初现端倪时，最宜采用不具有国家强制力的积极行政方式——行政指导进行调整。行政指导则将行政目的和意图明白地表达出来，让行政相对人明白法律希望他做什么和别做什么。对于可能发生的妨害经济秩序和社会公益的行为可起到防患于未然的预防作用，对于刚萌芽的妨害行为可起到防微杜渐的抑制作用。四是具有辅导与促进功能。由于城管行政执法机关在掌握知识、信息、政策上的优越性和宏观性，因此其实施的行政指导能有效地指引、促使社会经济健康发展，具有一种特殊的启发、导向和促进作用。行政指导作为对行政相对人行为方向的建设性意见，明确地将行为的方式和预期结果告诉行政相对人，为其指明可供选择的前进方向。因此，城管行政执法在贯彻落实人本思想和科学发展观，注重执法工作的社会效果时，努力实现城管执法的制度革新、方法创新和观念更新是非常必要的，但其中重要方面是，城管行政执法人员在掌握运用强制性的行政执法方式的同时，还应积极学习和灵活运用各种非强制性行政执法方式，将符合市场经济条件下行政管理特点的行政指导方法应用到实际的城市管理和行政执法工作之中。要树立城市管理行政执法是城市管理职能的延伸观念，要充分运用管理的手段，对城市管理的顽症要从疏导上下功夫，只有在管理手段失效的情况下，才行使行政执法权，城市管理行政执法权的运用重在教育市民，提高市民文明意识和城市意识，规范市民的行为，不能将城市管理职权的行使和城市管理行政执法的行使完全对立隔离起来，对立和隔离会形成二手非软即硬或非硬即软。

三、正确认识当前城市管理和行政执法在构建和谐社会中存在的突出问题

近年来，随着城市化进程加快，人民群众生活水平的提高，“环境就是生产力”理念已深入人心，各级领导和市民群众对城市管理工作也越来越重视，城市管理工作取得显著成效。尤其是城管综合执法队伍成立以来，为解决多头执法、多头处罚、执法扰民问题，为完成市、区政府赋予的各项工作量任务，为营造良好的城市市容环境做了大量的工作，付出了艰辛的努力，发挥了中流砥柱的作用，已成为各级政府“拉得出、用得上、信得过”的执法队伍，成效非常明显。然而，据了解，各地在组织对城管部门测评时，结果不理想。事实说明，城市管理平时所做的工作还没有做到老百姓的心坎上，与他们的要求存在一定的差距，没有得到市民群众的拥戴。归纳起来，目前主要存在以下三个问题：一是对行政相对人的根本态度不够端正。认为自己代表政府行使职权，在管理和执法时有居高临下的心理，把“为民行政”“为民执法”变成了“对民行政”“对民执法”，在给予市民人文关怀、尊重人的人格、维护人的权利、体恤人的需求、顾及人的感受方面做得不够。部分管理和执法人员习惯地将自己与相对人对立起来，忽视了行政相对人的参与权与主人翁地位，或片面地认为管理和执法仅仅是或者主要是行政处罚和行政强制。二是对“服务”的理解有偏差，排忧解难不够。认为“管理和执法就是服务”，进行行政审批、纠正和查处违法违章行为就是维护最广大人民的根本利益，也就是在为最广大的人民群众服务。而对管理和执法工作中“后天”的举措少，为行政相对人解决实际问题不多，没能使人民群众切身感受到实实在在的实惠。在疏堵结合上处理不好，关心群众疾苦、主动为市民做好事、办实事不够。如对那些靠摆小摊勉强度日的下岗工人及进城农民往往只是简单取缔了事等，所以城管人员与被管理者冲突事件时有发生。简单粗暴、缺乏温情，也就很难得到被管理者及其他群众的理解和支持。三是管理与执法存在随意性。有些管理人员办事效率低，拖拖拉拉，行政审批不按时办结，存在门难进、脸难看、事难办现象。有些执法人员不按法定程序办案，认为只要执法行为实际效果合法，违反程序无关紧要，不亮证执法，不表明身份，履行告知不够，结案速度不快。说情风气盛行，人情高于法，以情代法，存在耍特权、侵害市民权利的习气。分析以上问题，其根本原因是城市管理部门的同志贯彻落实“民本”思想不到位，只是停在口头上，观念不强，行动不力，没有将代表人民政府的管理和执法者、维护人民利益的服务者和构建和谐社会参与者三者有机结合起来。

四、强化“七种”意识，提高“五种”能力，自觉将“民本”思想落实到城市管理和执法工作之中

城市管理不是治民，而是便民。科学发展观强调，执政为民、以人为本落实到城市管理上，就是要求政府以为企业、为市民排忧解难的新理念来进行城市管理。城市管理及行政执法机关作为保障城市有序运转的政府职能部门之一，直接面对人民群众，应站在建设和谐社会的高度，胸怀全局，树立“大城管”意识，依法严格管理城市，不断增强管理和执法的社会效果，争当和谐主力军。应努力构建管理和执法人员与城市、管理和执法人员与人民群众、管理和执法部门与其它部门的和谐，在结果上体现人与城市的和谐，在过程中体现管理者、执法者与相对人的和谐。

（一）在强化“七种”意识上下功夫

一是敬业意识。这是从事城市管理工作必须强化的首位意识。城市管理是一项复杂的系统工程。城市管理工作无处不在，无时不有，无限要求。而城市管理违法违章现象易反复、成因复杂，因此要求城市管理与执法工作人员必须要有强烈的事业心和责任心。要增强光荣感，珍惜工作岗位，铆定城市管理和执法工作岗位，牢记“水可载舟、也可覆舟”这句古训，将“以人为本”作为思想指南，将依法行政、依法执法、文明执法作为行动指南，叫响“加压奋进、执政为民、自主创新、敬业有为、爱岗奉献”口号，经常勉励自己，发愤图强，尽快提高自身的综合素质，认真履行工作职责，工作勤恳，做到有一分热发一分光，坚持高标准、严要求，在科学、严格、精细、长效上下功夫，尽力把本职工作做好，力求使城市管理工作不断进步。

二是模范意识。即管理和执法人员首先当是市民模范，带头遵守各项法律、法规和规章，带头讲文明、讲科学、讲卫生、树新风。在管理和执法工作中，要通过模范言行感召市民，通过人格魅力来影响人、教育人，寓教育于管理和执法之中，寓教育于服务之中，利用自身的品德和威信凝聚人心和人力，使市民在潜移默化中受教育；抱着对工作执著的态度和对市民真挚的情感去工作，使行政相对人自然而然地尊敬和服从。

三是服务意识。“管理和执法就是服务，管理和执法就要服务”。城市管理和执法与老百姓的利益最直接、最密切，只有增强服务意识才能更好地、真正地使“三个代表”重要思想落实到实处。因此要求全体工作人员在管理和执法过程中，要从群众利益出发，以是否有利于群众利益为工作衡量标准，应充分考虑群众生计问题，依靠铁的法律法规，用可接受的方式履行职责，维护市民公共利益。其一，要坚持以教育开导方式为主。对行政相对人做到提示在先，教育在先，普法在先，告诫在先，处罚在后，对那些认错态度诚恳，后果不严重且属偶犯者，能不罚则不罚，要以德服人。要多与管理对象交心，增进管理者与被管理者之间的相互了解，在工作中贴近群众、贴近生活、贴近实际。在依法管理和执法的前提下，管理和执法者要态度和蔼，言辞礼貌，使处于弱势地位的当事人充分表达意志，依法行使权利，对当事人的特殊困难予以同情和帮助，使当事人减少敌对情绪。在接受处罚时心服口服。同时要通过大量细致的思想工作解决矛盾，刚性法律柔性执行，确保法律的正确实施。从而，增强市民自我约束、自我管理的能力，使讲文明、讲礼貌、讲卫生、讲秩序的良好风气蔚然成风，并且进一步强化城管和行政执法工作的社会基础。其二，要善于变堵为疏，在疏导上下功夫。堵而不疏则死，疏而不堵则乱，疏堵结合则治。许多我们称之为管理“顽疾”的，如流动摊贩，占道经营等，都有其存在的必然性，一味地强调“堵”，不仅解决不了实际问题，也影响管理者、执法者的形象，降低城市管理的品位。应多从“疏”的方面动脑筋，怎样规范，怎样引导，怎样使“顽疾”成“特色”，从而从根本上解决管理和执法中的“难题”。最好是在取缔的同时又能帮扶一把，充分考虑群众生计问题，想方设法帮助行政相对人解决实际困难。

四是廉洁意识。就是要坚持依法行政、依法执法，严格执法，只要当事人违法就必须查处。要严格遵守执法纪律，做到公正、公平对待一切人和事，做到受理、咨询一样热情，生人、熟人一样和气，干部、群众一样尊重，忙时、闲时一样耐心。按照法律法规规定规范市民行为，纠正和处罚违法违规行为，做到既不放任违法行为，又不滥用自由裁量权，维护行政管理和执法的公平、公正，严格执行法定程序，培养和强化良好的程序意识，真正按照法律的要求做到位，从根本上解决任何违反城市管理方面规定的行为。

五是效率意识。城管和执法机关作为政府的职能部门，也是政府为社会服务的载体，强调效率是十分重要的。因此，城管和执法人员应将效率当作价值目标，必须强化“效率”意识，对违法行为一经发现或接到举报要及时查处，不能应付了事，拖拖拉拉，更不能互相推诿，确保管理和执法效果。在热情、周到、及时、高效地履行服务职能的同时，还应积极探索提高管理和执法效率的途径，降低管理和执法成本，提高管理和执法质量，实现管理和执法效果与社会效果的统一。

六是创新意识。面对新形势下的新任务，作为一名城市管理和执法人员必须进一步增强创新意识，提高创新能力。要结合城管执法工作实际，围绕如何提高工作效率、如何提高人民群众满意度上狠下功夫，不断地挖掘潜力，谋划新思路，探索新举措，大胆地创新工作方式方法。只有这样，我们才能更好地、出色地完成任务，迎接挑战。

七是形象意识。城市管理和执法给人民群众的印象非常直观，人民群众对城市管理和执法人员的信任是从外表开始的。如果管理和执法人员衣着不整，行为不端庄，满嘴脏话、粗话，举止轻浮，蛮横无理，人民群众就会失去对城管部门的信任，依法行政、执政为民、文明执法就无从谈起。落实“民本”思想将是一句空话，城市管理也就不和谐了。因此，实施“形象工程”，养成良好的品行和端庄的举止，文雅的谈吐，整齐的穿戴，给人民群众一个良好的印象，是我们文明服务、文明执法的良好开端，而且要一心贯之，持之以恒地坚持做好。

（二）在提高“五种”能力上下功夫

一是努力提高依法行政、依法执法的能力。城市管理和行政执法人员首先要树立牢固法律法规意识，明确法律法规是灵魂，依法行政、依法执法是立于不败之地的根本。其次，要提高运用法律法规的能力。必须要熟练掌握城市管理和行政执法的法律法规知识，了解相关的法律法规，熟练掌握执法办案的程序及技巧，具备应有的业务能力，严格按程序执法，按法律法规规定纠正、处罚违法违规行为，做到既不放任违法行为，又不滥用自由裁量权，维护行政执法的公平、公正。

二是努力提高耐心细致的思想政治工作的能力。城市管理和执法人员既是行政工作人员，又是社会工作者，其一，要心态平和，对行政相对人一些不文明言行保持宽容态度，不急躁。其二，要熟悉国家有关法律、法规、政策，有较宽的知识面。其三，学会掌握做思想政治工作的方法和技巧，增强说服教育力。

三是努力提高善于处理各种社会矛盾的能力。城市管理工作涉及面广，与市民群众关系密切，社会各界十分关注，而且面对是市民群众，多数属弱势群体。因此，其一，心要冷静，要处事不惊，遇到矛盾和问题时不能慌张，保持清醒头脑。其二，要善于分析问题，找出产生矛盾的症结所在，然后对症下药，果断地采取有效的处理办法。其三，要提高应急处理的能力。城市管理中的一些矛盾往往是因工作不到位出现不作为、乱作为而影响市民群众的工作和生活所引起的，因此，对一旦发现或意识到的问题，要行动迅速处置果断，解决及时，力求将矛盾解决在萌芽状态。其四，要学会依靠组织和运用法律解决问题。遇到和发现问题要及时向组织报告，利用组织的指导、协调、监督力量解决实际问题，避免个人莽撞，我行我素。同时，要自觉运用法律武器，诉诸法律途径解决问题和矛盾，积极做好善后工作。

四是努力提高高效完成各项工作任务的协调能力。其一，要学会宣传群众和发动群众，及时地组织相关人员将任务传达贯彻，明确完成任务的目标和要求，赢得群众的理解、支持和帮助。其二，注重与相关部门的联系与沟通。要及时主动地与相关的部门、单位联系，听取建议和意见，以求得对方的支持。其三，及时发现和着力帮助解决出现的各种问题。在完成任务过程中，要主动谋事，对预计可能出现的问题，要防患于未然，未雨稠缪，一旦出现了问题，要迅速查明原因，及时帮助解决问题和困难。其四，要做好上情下达和下情上达工作，保持上下信息沟通、掌握及时、思想统一、行动协调一致。

五是努力提高准确流畅的口头文字表达能力。作为城市管理和行政执法人员语言表达至关重要。其一，要学会必要的语言。必须推广和正确使用普通话，还要学会本地方言和日常的英语对话，保证工作时能正常地进行语言沟通。其二，要提高表达技巧和水平。要坚持勤学多练，在口头表达上做到发音准确，使对方能听懂，普通话要达到国家规定的三级以上标准；在文字表达上，要做到字迹工整，语言通顺，正确表情达意，言简意赅，会起草本职工作的各种文书。同时，还要学会使用规范的文明用语，以准确流畅的口头文字表达体现管理和执法人员良好素养，提高城市管理和行政执法的效果。

                  作者：长沙市城市管理局局长  吴念公

来源：湖南政务公开网编辑